Lutte de la Commission européenne contre les passeurs : vers une criminalisation des personnes en exil et un nouveau délit de solidarité
Équipe plaidoyer de France terre d'asile - Publié le 23 octobre 2024English VersionIn November 2023, the European Commission unveiled a new proposal for a directive to combat people smugglers. NGOs and the United Nations’ Office of the High Commissioner for Refugees are concerned about this text, which could lead to further criminalisation of people in exile and solidarity associations.
Arrested on 25 August 2021 in Greece, Homayoun Sabetara is still awaiting trial. This 59-year-old Iranian national, who fled his country in an attempt to reach Germany where his children are living legally, is accused of being a people smuggler. While trying to reach Europe, he drove the vehicle carrying him and other migrant people across the Greek-Turkish border. Greece, which has ratified the Geneva Convention and the Palermo Protocol committing States to restrain from criminalising people who cross a border irregularly to seek asylum, and to considering those who make no profit or gain as smugglers, has nonetheless adopted a law that makes people who drive “a boat or vehicle carrying other migrants” liable to up to 10 years' imprisonment.
This Greek legal provision seems to have inspired what the European Commission is seeking to put in place for all Member States. In 2023, at least 78 migrants were submitted to administrative procedures or criminal proceedings within the European Union for crossing a border irregularly. On 28 November 2023, Ursula von der Leyen presented a proposal for a directive ‘laying down minimum rules to prevent and counter the facilitation of unauthorised entry, transit and stay in the Union’ (‘Facilitation Directive’). It would replace the previous directive dating from 2002. The Commission, which believes it can use the fight against ‘migrant smuggling’ as a lever to achieve its objective of reducing illegal immigration, has chosen to introduce a new, more repressive legal arsenal by merging offences and creating new offences related to border crossing. However, the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) and several NGOs have expressed doubts about the effectiveness of these measures in combating the trafficking of migrants towards and within the EU. On the contrary, they fear that they will strengthen smugglers, as several analyses have shown that anti-smuggling legislation often has the opposite effect to that intended. These observers fear that the text will actually increase the dangers faced by exiles, by criminalising them, and will penalise associations that intervene for humanitarian reasons.
“The real people smugglers don't get on the boats”.
Faced with the rise in migration to Europe, as estimated by the International Centre for Migration Policy Development, the European Union is showing its determination to combat people smugglers. However, smugglers are not the origin of migration, and generally rank 7th or 8th among the factors of departure. Moreover, targeting the people who drive the boats does not make it possible to combat the networks of smugglers, who remain on land. The drivers are often exiles themselves, who help their peers without any financial or material compensation, or in return for a reduction in the cost or a free crossing. They are often forced to do so. This is illustrated by the film ‘Moi Capitaine’, released in January 2024, which follows the story of Amara Fofana, who was imprisoned while arriving in Italy for driving the boat on which he arrived.
The UNHCR has expressed its concern that the proposed European directive does not take these realities into account. With borders closing and no legal alternative for reaching a safe country, the risks run by exiles are very high. The more the borders are guarded and militarised, the longer, more difficult and more dangerous the routes people take. Smugglers are therefore increasingly essential to border crossings, and are raising their prices, getting richer and expanding their networks.
Criminalisation: exiles are the first victims
If the Commission's proposal were adopted as it stands, people in exile, even if forced to drive vehicles, would not automatically be protected from any criminal risk. Furthermore, according to PICUM (Platform for international cooperation on undocumented migrants), the very definition of assistance with entry, transit or residence would include services traditionally exchanged for money without exploitation, such as taxi journeys or rent, which could therefore be penalised. In addition, it would be enough for the person to receive or accept, directly or indirectly, the ‘promise of an advantage’ or to have ‘acted with a view to obtaining such an advantage’ for them to be liable. For example, a parent who undertakes a risky migratory journey with his or her child, or a person forced to drive a small boat in the Mediterranean, could be criminally convicted because there is a ‘strong likelihood of causing serious harm to a person’. In other words, it would no longer be the actual occurrence of serious harm that could be punished, but the ‘strong probability’ of it happening. This raises questions about the transposition of this measure in the Member States, particularly in France, where a conviction cannot be based on a ‘strong probability’ but on established facts.
Humanitarian work in the sights of the European Commission
This new proposal for a directive also weakens and risks criminalising associations working with people on the road to exile. The text proposes deleting a clause on the protection of humanitarian work which, although optional, appeared in the previous directive. The exception relating to humanitarian assistance would now only appear in the introduction to the directive and not in the articles, and humanitarian aid would only be protected from criminal prosecution when the legal framework of the country concerned so provides - which is not the case in all EU countries. In Italy, since the so-called ‘Piantedosi’ decree-law of 2023, search and rescue operations by ships run by NGOs have been hampered. The Council of Europe's Commissioner for Human Rights has called for the withdrawal of this text, which could be contrary to “Italy's obligations in terms of human rights and international law”. The deletion of the clause on humanitarian work in the new European directive would now allow Member States to adopt this type of legislation. In addition, the adoption of the directive would make it much easier to criminalise humanitarian work where there is a ‘strong likelihood of causing serious harm to a person’: this could apply to sea rescues in high-risk situations. NGOs could also be held responsible for the individual actions of their members, and sanctioned. The UNHCR advises Member States to continue to apply the exception contained in the 2002 directive.
Towards a tightening of the offence of solidarity?
The proposed measures also run the risk of criminalising solidarity actions and restraining the work of associations by restricting freedom of expression and information. One of the new offences introduced in the draft directive, which the HCR recommends deleting, is ‘public instigation: if the directive was adopted, Member States would have to punish the act of “publicly instigating third-country nationals to enter, transit through or reside on the territory of any Member State [...]”. A number of players are pointing the finger at the vagueness of this measure, its disproportionality and the risk it could pose to freedom of expression and the activities of NGOs. Sharing information on regularisation schemes or rescue at sea could potentially be interpreted as an incentive to go to the EU. Any citizen could then be dissuaded from sharing information about migration and asylum, or informing people about their rights, although it is mentioned that objective advice or information would not be affected by this measure.
Transposing the directive as it stands would ultimately mean reinstating the ‘offence of solidarity’ that has gradually been abolished in France, and could therefore enter in conflict with the Constitution. In fact, since the Constitutional Council's decision of July 2018, fraternity is a principle with constitutional value, and an “act of assistance provided with a humanitarian aim” to a person illegally residing on national territory without consideration cannot be prosecuted.
La Commission européenne a dévoilé en novembre 2023 une nouvelle proposition de directive visant à lutter contre les passeurs. Ce texte inquiète les ONG et le Haut-Commissariat aux Réfugiés des Nations-unies car il risque d’aggraver la criminalisation des personnes en exil et des associations solidaires.
Arrêté le 25 août 2021 en Grèce, Homayoun Sabetara est toujours en attente de son procès. Ce ressortissant iranien de 59 ans, qui a fui son pays pour tenter de rejoindre l’Allemagne où vivent légalement ses enfants, est accusé d’être un passeur. Alors qu’il cherchait à rejoindre l’Europe, il a conduit le véhicule qui le transportait, ainsi que d’autres personnes migrantes, à travers la frontière gréco-turque. La Grèce, qui a ratifié la convention de Genève et le protocole de Palerme engageant les États à ne pas criminaliser les personnes traversant une frontière de manière irrégulière pour demander l’asile et à ne pas considérer celles qui n’en retirent aucun bénéfice ou profit comme des passeurs, a pourtant adopté une loi faisant risquer jusqu’à 10 ans de prison aux personnes qui auraient conduit « un canot ou un véhicule transportant d’autres migrants ».
Cette disposition légale grecque semble avoir inspiré ce que la Commission européenne cherche à mettre en place pour l’ensemble des États membres. Alors qu’en 2023, au moins 78 personnes migrantes ont fait l’objet de procédures administratives ou de poursuites criminelles au sein de l’Union européenne pour avoir franchi de manière irrégulière une frontière, Ursula von der Leyen a présenté le 28 novembre dernier une proposition de directive « établissant des règles minimales pour prévenir et combattre l’aide à l’entrée, au transit et au séjour non autorisés dans l’Union » (directive « Facilitation »). Celle-ci remplacerait la directive précédente datant de 2002. La Commission, qui pense pouvoir mobiliser la lutte contre le « trafic de migrants » comme un levier d’action pour atteindre son objectif de réduction de l’immigration irrégulière, a choisi de mettre en place un nouvel arsenal juridique plus répressif en fusionnant des infractions et en créant de nouveaux délits en lien avec le franchissement des frontières. Pourtant, le Haut-Commissariat pour les Réfugiés des Nations-Unies (HCR), ainsi que plusieurs ONG, ont émis des doutes quant à l’efficacité de ces mesures pour lutter contre le trafic de personnes migrantes à destination et au sein de l’UE. Ils redoutent à l’inverse qu’elles contribuent à renforcer les passeurs, plusieurs analyses ayant démontré que les législations anti-passeurs ont souvent l’effet inverse du but recherché. Ces observateurs craignent que le texte conduise plutôt à accroître les dangers qu’encourent les personnes exilées, en les criminalisant, et pénalise les associations qui interviennent dans un but humanitaire.
« Les vrais passeurs ne montent pas à bord des bateaux »
Face à la hausse des migrations en Europe estimée par le centre d’étude « International Centre for Migration Policy Development », l’Union européenne affiche donc sa volonté de lutter contre les passeurs. Ces derniers ne sont toutefois pas à l’origine des migrations, et arrivent généralement à la 7e ou 8e place des facteurs de départ. Viser les personnes qui conduisent les bateaux ne permet par ailleurs pas de lutter contre les réseaux de passeurs, qui restent à terre. Les conducteurs sont souvent des personnes exilées elles-mêmes, qui aident des pairs sans aucune contrepartie financière ou matérielle, ou bien moyennant une réduction du coût ou une gratuité de la traversée. Ils y sont souvent forcés. C’est ce qu’illustre le film sorti en janvier 2024, « Moi Capitaine », qui retrace le parcours d’Amara Fofana, écroué alors qu’il accostait en Italie pour avoir conduit le bateau sur lequel il est arrivé.
Le HCR a exprimé son inquiétude quant au manque de prise en compte de ces réalités dans la proposition de directive européenne. Avec la fermeture des frontières et sans alternative légale pour rejoindre un pays sûr, les risques encourus par les personnes exilées sont très élevés. Plus les frontières sont surveillées et militarisées, plus les personnes empruntent des chemins longs, difficiles et dangereux. Les passeurs s’avèrent dès lors de plus en plus indispensables au passage des frontières, et ils augmentent leurs tarifs, s’enrichissent, et développent leurs réseaux.
Criminalisation : l’exilé, première victime
Si la proposition de la Commission était adoptée telle quelle, les personnes en exil, même forcées à conduire les véhicules, ne se verraient pas automatiquement protégées de tout risque pénal. Par ailleurs, selon PICUM (Platform for international cooperation on undocumented migrants) la définition même de l’aide à l’entrée, au transit ou au séjour inclurait des services traditionnellement échangés contre de l’argent sans exploitation, comme les trajets en taxi ou les loyers, et qui pourraient dès lors être pénalisés. De plus, il suffirait que la personne reçoive ou accepte, directement ou non, la « promesse d’un […] avantage » ou ait « agit en vue d’obtenir un tel avantage » pour qu’elle puisse être condamnée. A titre d’exemple, un parent qui entreprendrait un trajet migratoire risqué avec son enfant, ou une personne obligée à conduire une embarcation de fortune en Méditerranée, pourraient être punies pénalement parce qu’il existerait une « forte probabilité de causer un préjudice grave à une personne ». Ce ne serait donc plus le constat effectif d’un préjudice grave mais la « forte probabilité » que celui-ci se produise qui pourrait être condamnée. Cela soulève notamment des questions quant à la transposition de cette mesure dans les Etats membres, notamment en France où une condamnation ne peut s’appuyer sur une « forte probabilité », mais sur des faits établis.
Le travail humanitaire dans le viseur de la Commission européenne
Cette nouvelle proposition de directive fragilise et risque de criminaliser aussi les associations intervenant auprès des personnes sur le chemin de l’exil. Le texte propose en effet de supprimer une clause sur la protection du travail humanitaire qui, bien qu’optionnelle, figurait dans la directive précédente. L’exception liée à l’assistance humanitaire figurerait désormais uniquement dans l’introduction de la directive et non dans les articles, et l’aide humanitaire ne serait protégée de poursuites pénales que lorsque le cadre légal du pays concernée le prévoit – ce qui n’est pas le cas dans tous les pays de l’UE. En Italie, depuis le décret-loi dit « Piantedosi » de 2023, les opérations de recherche et de sauvetage des navires gérés par des ONG sont entravées. La Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a demandé le retrait de ce texte, qui pourrait être contraire « aux obligations de l’Italie en matière de droits humains et de droit international ». La suppression de la clause sur le travail humanitaire dans la nouvelle directive européenne autoriserait à présent les États membres à adopter ce type de législations. En outre, l’adoption de la directive rendrait beaucoup plus facile la criminalisation du travail humanitaire lorsqu’il y a une « forte probabilité de causer un préjudice grave à une personne » : les sauvetages en mer pourraient être concernés, intervenant dans des situations à haut risque. Les ONG pourraient également être tenues responsables des agissements individuels de leurs membres, et être sanctionnées. Le HCR conseille d’ailleurs aux États membres de continuer à appliquer l’exception contenue dans la directive de 2002.
Vers un resserrement du délit de solidarité ?
Les mesures proposées risquent également de conduire à la criminalisation des actions solidaires et de contraindre le travail des associations à travers la restriction de la liberté d’expression et d’information. Une des nouvelles infractions introduite dans la proposition de directive, que le HCR recommande de supprimer, est l’« incitation publique » : si la directive était adoptée, les États membres devraient punir « le fait d’inciter publiquement des ressortissants de pays tiers à entrer, à transiter ou à séjourner sur le territoire de tout État membre […] ». Plusieurs acteurs, pointent du doigt l’imprécision de cette mesure, sa disproportion et le risque qu’elle pourrait faire courir à la liberté d’expression, ainsi qu’aux activités des ONG. En effet, le partage d’information sur les dispositifs de régularisation ou le sauvetage en mer pourrait potentiellement être interprété comme constituant une incitation au séjour sur le territoire de l’UE. Tout citoyen pourrait alors être dissuadé de partager des informations concernant le phénomène migratoire et l’asile, ou d’informer les personnes sur leurs droits, bien qu’il soit mentionné que les conseils ou informations objectives ne seraient pas concernés par cette mesure.
La transposition de la directive en l’état consisterait in fine à rétablir le « délit de solidarité » progressivement supprimé en France, et pourrait ainsi entrer en conflit avec la Constitution. En effet, depuis la décision du Conseil constitutionnel de juillet 2018, la fraternité est un principe à valeur constitutionnelle, et un « acte d’aide apportée dans un but humanitaire » à une personne en séjour irrégulier sur le territoire national sans contrepartie ne peut être poursuivi.