Réforme de l'asile dans l'UE : le Parlement adopte ses positions ; le Conseil entre en terrain inconnu.

Source : © European Union 2017 – European Parliament

(Traduction de l’édito initialement paru en anglais dans le ECRE Weekly Bulletin du 28 avril)

Au cours du mois dernier, le Parlement européen a arrêté ses positions sur quatre propositions législatives de réforme du régime d’asile européen commun. Malgré quelques dissensions, la plénière a approuvé les positions précédemment adoptées par la commission LIBE sur le règlement relatif à la gestion de l’asile et des migrations (RAMM), les amendements au règlement relatif à la procédure d’asile (APR), le règlement relatif au filtrage et le règlement relatif à la situation de crise.
Du point de vue de la protection, les positions du Parlement constituent des améliorations mineures par rapport aux projets de propositions initiaux de la Commission. Parallèlement, le Conseil poursuit ses négociations et les positions des Etats membres ne cessent de se dégrader. Ainsi, les versions finales de toute législation adoptée sont susceptibles de constituer une détérioration marquée des normes et un écart significatif par rapport au droit international. Ce qui est presque aussi préoccupant, c’est que les amendements proposés par les deux co-législateurs rendent la législation encore plus complexe, au point que la mise en œuvre sera un défi. Combiné à un recours aux dérogations, cela laisse présager une ère de « désharmonisation » de facto (pour autant que l’harmonisation ait jamais été réalisée), les États membres ne parvenant pas à appliquer les nouvelles lois, si elles sont adoptées.

L’approche du Parlement.

Formellement, ce que le Parlement a approuvé, ce sont ses mandats de négociation à prendre en compte dans les négociations avec le co-législateur, le Conseil, qui n’est parvenu jusqu’à présent à un accord que sur le règlement de filtrage (des propositions du Pacte. Certaines des propositions de 2016 sont au stade du trilogue). Le fait que le Parlement n’ait pas été en mesure d’améliorer davantage les propositions est dû à des désaccords entre les groupes politiques et à la nécessité d’un compromis – contrairement au Parlement précédent (dont le mandat se terminait en 2019), qui est parvenu à un accord sur des amendements qui ont largement amélioré les propositions législatives sous considération du point de vue des droits fondamentaux. Le positionnement de plus en plus extrême du groupe de centre-droit et sa tendance à s’allier à l’extrême droite, plutôt qu’aux partis centristes ou progressistes, ainsi que le manque de stratégie cohérente dans le groupe libéral Renew expliquent cette différence. Le modèle global incarné par le Pacte est basé sur le confinement d’un plus grand nombre de personnes aux frontières extérieures de l’UE, généralement dans des situations qui s’apparentent à de la détention, comme dans les îles grecques. Néanmoins, la liste malheureuse des rapporteurs, en particulier sur la RAMM et l’APR, a également entravé les efforts d’amélioration. L’évaluation des positions, proposition par proposition, montre une tendance à maintenir les projets originaux, avec un nombre limité d’amendements positifs dans chaque cas.

Règlement sur la gestion de l’asile et de la migration.

En ce qui concerne le RAMM, la position du Parlement maintient de nombreux éléments négatifs du texte original. Les observations générales d’ECRE issues des commentaires d’ECRE sur la proposition (p. 4) et les commentaires sur le premier projet de rapport du rapporteur (ici) restent largement valables, y compris sur l’absence d’alignement sur le droit européen et international, le pouvoir discrétionnaire étendu et l’impact imprévisible connexe, et le rôle élargi de la Commission. Le maintien des règles de Dublin est toujours intact, tout comme la codification de l’« externalisation » de la protection des réfugiés vers des pays extérieurs à l’UE, avec des outils permettant de faire pression sur eux pour qu’ils acceptent davantage de responsabilités.
Du côté positif, les règles de partage des responsabilités ont été améliorées, notamment par l’extension de la définition de membre de la famille conformément à la proposition de la Commission européenne, ainsi que par l’élargissement de son champ d’application afin d’étendre les droits à la réunification familiale aux bénéficiaires d’une protection internationale et aux enfants adultes à charge (en plus des frères et sœurs) (article 2). Un élément important est l’inclusion du nouveau critère du « lien significatif » avec un autre État membre comme motif d’attribution de la responsabilité (articles 14 et 25). En outre, le demandeur peut demander à l’État membre responsable de la détermination d’appliquer les clauses discrétionnaires.
De l’autre côté de l’échelle responsabilité/solidarité, le Parlement a supprimé le mécanisme de solidarité pour le débarquement après les opérations de recherche et sauvetage en mer. Au lieu de cela, un seul mécanisme de solidarité s’applique à toutes les situations de pression migratoire, qui couvre désormais également la pression migratoire due aux arrivées en mer à la suite d’un débarquement. La réduction à un seul mécanisme de solidarité (et d’autres changements dans les règles) simplifie le processus de solidarité, qui était extrêmement compliqué. Cependant, le concept de pression migratoire est large et, étant donné le rôle de la Commission dans l’évaluation, une grande partie serait laissée à sa discrétion, ce qui pourrait conduire à une incohérence dans l’approche de la solidarité, étant donné que la Commission prend le parti de certains États membres en matière de solidarité. En outre, le mécanisme ne garantit toujours pas qu’il répondra à tous les besoins de relocalisation du pays bénéficiaire. La position du Parlement cherche à contrer cela en donnant la priorité à la relocalisation (80% des promesses de solidarité devant être des relocalisations) et en supprimant le « parrainage » du retour comme forme de solidarité.
Dans l’ensemble, il y a également des changements positifs mineurs tels que des références supplémentaires au respect du droit international et de l’UE, y compris des mentions explicites des obligations en matière de droits fondamentaux et des garanties supplémentaires introduites, principalement sur la fourniture d’informations, le droit à l’assistance juridique, l’accès à un recours effectif, les mineurs et la tutelle des mineurs isolés étrangers.

Règlement sur les procédures d’asile.

De même, le Parlement soutient largement la proposition dangereuse qui crée un labyrinthe de procédures inapplicables, y compris l’extension de l’utilisation de la procédure d’asile à la frontière (article 41), qui se déroulera probablement en rétention en raison de l’accord préalable sur la refonte de la directive sur les conditions d’accueil (RCD) qui prévoit que l’application de la procédure à la frontière constitue un motif de rétention.
Le Parlement soutient l’établissement d’un lien plus étroit entre la décision d’asile et la décision de retour – bien qu’il rejette la proposition de délivrer la décision de retour “en tant que partie intégrante” de la décision d’asile, elle sera toujours délivrée en même temps (article 35). Ensuite, la “procédure de retour à la frontière” est établie, et les personnes rejetées dans le cadre de la procédure d’asile à la frontière ou de la procédure de filtrage doivent être orientées vers cette procédure. Un thème récurrent est l’érosion des garanties procédurales essentielles, y compris le droit fondamental à un recours effectif et le droit d’être entendu, avec la suppression de l’effet suspensif automatique des décisions de rejet dans le cadre de la procédure à la frontière.
Sur le plan positif, le nouveau texte précise que les décisions de retour ne peuvent être rendues qu’à condition qu’aucun statut en droit national (au-delà du statut de réfugié et de la protection subsidiaire) ne soit applicable, reconnaissant – au moins implicitement – la jurisprudence sur les motifs de droits de l’homme pour l’octroi d’un statut ou au moins pour la suspension d’un éloignement. Néanmoins, la section sur les voies de recours ne contient pas de dispositions relatives à un réexamen de l’applicabilité des statuts de protection en vertu du droit national. Autre amélioration, le recours à la procédure d’asile à la frontière pour les personnes dont le taux moyen de protection de leurs concitoyens est inférieur ou égal à 20 % n’est plus obligatoire (article 41). Lorsque le seuil de 20% est utilisé comme motif pour accélérer l’examen d’une demande, le Parlement a introduit un amendement mineur pour noter qu’il devrait être de 20% après que tous les recours ont été épuisés plutôt que 20% en première instance (article 40). Cet amendement est important car il reconnaît les risques inhérents à l’utilisation continue des taux de première instance plutôt que les taux pour les décisions finales. Enfin, le Parlement a ajouté un mécanisme de contrôle pour assurer le respect des droits fondamentaux, ce qui peut servir de garde-fou contre les violations récurrentes.

Le règlement de crise.

En ce qui concerne la proposition de règlement sur la crise, il est très inquiétant de constater que le Parlement maintient le recours aux dérogations, qui permet aux Etats membres de déroger à certaines parties de la législation européenne en temps de crise. Comme ECRE l’a largement commenté, cela créerait un dangereux précédent et saperait l’Etat de droit. Il s’agit notamment de dérogations en situation de crise concernant les délais d’enregistrement (jusqu’à 4 semaines) (article 6) et la durée de la procédure aux frontières (4 semaines supplémentaires, soit 16 semaines au total) (articles 4 et 5).
Le Parlement refuse à juste titre d’abroger la Directive protection temporaire qui, après avoir été activée en 2022, a mis en place un régime de protection temporaire qui accueille aujourd’hui 5 millions de personnes (article 14). Le Parlement a également introduit un mécanisme de reconnaissance prima facie (article 10). Toutes les références à la force majeure ont été supprimées, y compris l’utilisation (erronée) de situations de force majeure pour justifier des dérogations. Les dérogations relatives à l’enregistrement (article 7), aux délais de transfert (article 8) et aux dispositions de solidarité (article 9) dans le cadre du RAMM ont été supprimées dans la position du Parlement. Comme l’ont recommandé ECRE et d’autres, une définition claire de la crise a été ajoutée (nouveaux articles 1a), ainsi que des indicateurs quantitatifs pour évaluer si une situation de crise est applicable (nouveaux articles 1b), et un processus pour désigner, surveiller et mettre fin à une situation de crise (nouveaux articles 1c). Le mécanisme de solidarité (nouveaux articles 2a, 2b, 2c) en temps de crise se concentre sur la relocalisation obligatoire, le report des procédures de transfert (nouvel article 8a) et l’exemption des obligations de relocalisation (nouvel article 9a). Des dispositions supplémentaires – qui ne faisaient pas partie de la proposition initiale de la Commission européenne – sur la préparation aux situations de crise ont été ajoutées : Coordonnateur européen de la relocalisation ; coordination opérationnelle ; soutien des agences de l’UE et soutien financier (nouveaux articles 1e ; 2d ; 2g ; 2h ; 2i).

Règlement filtrage.

En ce qui concerne le règlement sur le filtrage [procédure de filtrage des ressortissants étrangers aux frontières extérieurs de l’UE], bien que la position du Parlement améliore légèrement la proposition initiale, il demeure une procédure supplémentaire inutile qui crée une privation de liberté aux frontières (y compris pour les enfants) et qui servira à la fois de délai et d’obstacle à l’accès à la procédure d’asile. Plus important encore, aucun droit de recours n’a été ajouté pour le résultat de la procédure de filtrage, et aucune assistance juridique n’est disponible, bien que les personnes aient le droit de recevoir une copie du formulaire de compte rendu et de vérifier les informations qu’il contient.
Parmi les améliorations, citons le fait que la procédure de filtrage ne peut être appliquée aux personnes déjà présentes sur le territoire ; la directive sur les conditions d’accueil s’applique à toute personne qui demande l’asile (article 6c) ou placées en la rétention ou faisant l’objet de mesures alternatives à la rétention dans le cadre du filtrage ; le mécanisme de surveillance des frontières a été renforcé, avec un champ d’application élargi et des références plus fortes à l’indépendance. La position limite légèrement la possibilité pour les États de refuser l’entrée aux personnes en quête de protection. Bien que la « fiction de non-entrée » ne soit généralement pas obligatoire, suite à un compromis de dernière minute, elle peut toujours être utilisée lorsqu’un État membre « met en œuvre la procédure à la frontière » en vertu de l’APR, ce qui sera le cas la plupart du temps.

L’évolution du Conseil – vers l’inconnu.

Les positions du Parlement sont peut-être décevantes, mais on ne pouvait pas s’attendre à beaucoup plus compte tenu du contexte et de la répartition des rôles. Du côté du Conseil, en revanche, tout est possible. La présidence suédoise étant, de l’avis général, plutôt passive – soit en raison du volume des dossiers, soit pour des raisons politiques, étant donné qu’elle s’appuie sur le parti d’extrême droite des Démocrates de Suède, qui s’oppose au Pacte – la Commission prépare les détails des accords proposés dans les différents compromis du côté du Conseil. Tous les efforts sont basés sur la conclusion d’un accord entre les Etats membres sur (certaines parties de) l’APR et le RAMM d’ici le mois de juin, indépendamment de la qualité.
Le contenu de l’accord intergouvernemental potentiel est entré dans un nouveau territoire, plus sinistre. Alors qu’auparavant, les États membres tentaient de parvenir à un accord sur la responsabilité en échange de la solidarité – plus précisément, une utilisation accrue de la procédure à la frontière en échange de mécanismes de solidarité – l’accord est désormais centré sur l’utilisation de la procédure à la frontière en échange de dérogations. En outre, la persistance d’une série de conflits transversaux entre les États membres signifie que la conclusion d’un accord devient de plus en plus complexe.
D’un côté, les États membres du Nord, et principalement la France, la Belgique et les Pays-Bas, insistent sur l’utilisation élargie de la procédure à la frontière pour traiter la seule priorité qu’ils considèrent comme étant le « mouvement secondaire ». En réponse à leur pression, la Commission a conçu le concept de « capacité adéquate »– une appellation erronée, comme nous l’avons déjà décrit ici. La capacité adéquate est essentiellement le nombre requis de personnes qui doivent être traitées dans le cadre de la procédure à la frontière. L’idée de fixer un minimum est basée sur les demandes des Etats membres qui n’ont pas de frontières extérieures ou qui ont des frontières extérieures limitées et qui veulent qu’un maximum de personnes soient retenues à la frontière extérieure.
La fixation d’un objectif numérique – sans référence aux caractéristiques des arrivées ou à la nature des cas – relève d’une logique totalement différente de celle des propositions du Pacte, où le recours obligatoire à la procédure à la frontière était destiné aux personnes originaires d’endroits où le taux de protection moyen est inférieur ou égal à 20 %. Des parties entières du préambule expliquaient pourquoi la procédure à la frontière devait être appliquée dans ces cas ; il semble que tout cela doive maintenant être ignoré. Peu importe qui sont les gens ou d’où ils viennent, un certain nombre d’entre eux seront soumis à la procédure à la frontière jusqu’à ce que l’objectif soit atteint. La « capacité adéquate » d’un pays sera calculée sur la base de la capacité adéquate globale de l’UE multipliée par le nombre d’entrées « irrégulières » pour le pays en question, divisé par le nombre total d’entrées irrégulières, ce qui incitera fortement les pays à refuser l’entrée.
L’autre aspect de l’accord est encore plus problématique. Pourquoi les pays situés aux frontières extérieures accepteraient-ils tout cela ? Parce qu’ils seront autorisés à déroger à la loi. L’idée semble être qu’une fois qu’un pays aura atteint sa capacité adéquate, c’est-à-dire une fois qu’il aura traité le nombre défini de personnes dans le cadre de la procédure à la frontière, il sera autorisé à déroger à la loi. La nature exacte des dérogations est en cours de discussion, s’inspirant des dérogations proposées dans le règlement sur la crise et dans le règlement sur l’instrumentalisation.
Le raisonnement sous-jacent est difficile à discerner : pourquoi un pays devrait-il être autorisé à se soustraire à la loi après avoir atteint un objectif de traitement des personnes dans le cadre d’une procédure d’asile à la frontière aux garanties plus que limitées ? Il n’y a aucune justification opérationnelle ou juridique possible – c’est purement politique.
D’autres complications apparaissent. La première version du concept de capacité adéquate prévoyait un chiffre total pour l’année. Il a été souligné que les États s’empresseraient d’atteindre cet objectif, de sorte qu’ils pourraient ensuite cesser d’utiliser la procédure à la frontière, ayant atteint leur objectif. Dans ce modèle, il pourrait y avoir un impact sur les opérations des passeurs, a-t-on estimé. Ainsi, la dernière version du concept stipule que la capacité adéquate doit être respectée à tout moment.
Pour les Etats membres situés aux frontières extérieures, l’accord est séduisant, l’Italie et la Grèce étant supposées être déjà d’accord. Les négociations portent sur la question de savoir si les Etats membres eux-mêmes auront le droit de déclencher les dérogations une fois qu’ils auront atteint leur objectif en matière de procédures à la frontière ou si la Commission décidera.
Le débat connexe du côté du Conseil est l’effort continu pour raviver le concept d’instrumentalisation en l’intégrant dans le règlement sur la crise, ainsi que l’ensemble des dérogations qui y sont liées. Compte tenu de l’intérêt du Parlement pour le règlement sur la crise, il s’agit d’une stratégie astucieuse qui pourrait déboucher sur un accord.

Le pire scénario possible ?

Il semble maintenant que l’un des pires scénarios possibles pourrait être adopté. Malgré les négociations complexes menées par le Parlement pour parvenir à ses positions, il pourrait concéder trop de choses au Conseil lors des négociations, simplement pour parvenir à un accord alors que le temps presse. Ainsi, il pourrait s’aligner sur la position émergente du Conseil : une procédure frontalière largement élargie en matière de privation de liberté, appliquée sur la base d’objectifs numériques plutôt que sur tout autre facteur (et introduisant donc un fort élément d’arbitraire) ; des dérogations à volonté pour les États membres qui veulent se soustraire à la législation de l’UE ; le maintien des règles de Dublin mais avec quelques mécanismes de solidarité compensatoire limités.
Si l’on peut affirmer qu’une réforme est nécessaire, ne serait-ce que pour mettre fin à un processus de réforme fastidieux, on ne voit pas très bien pourquoi il faudrait soutenir cette orientation particulière de la réforme. Au contraire, ECRE continue de soutenir que – s’il doit y avoir une réforme – la réforme partielle la moins dommageable devrait être conclue le plus rapidement possible.
On ne comprend pas non plus pourquoi de plus en plus d’éléments sont ajoutés, chaque institution étant également fautive : la Commission a lancé de nouvelles propositions en 2021 malgré les multiples propositions déjà en discussion ; le Parlement insiste sur l’approche globale même si l’APR et le RAMM n’apportent aucune valeur ajoutée par rapport à un accord minimal sur le règlement relatif au filtrage et à la solidarité. Le Conseil tente à présent de maintenir la proposition d’instrumentalisation en vie malgré les risques sérieux en termes d’harmonisation et de droit international.

Comment tout cela fonctionnera (ou pas).

Si la situation actuelle se traduit par une législation, les conséquences probables sont les suivantes.
Premièrement, les refoulements, la violence et d’autres violations aux frontières. Dès le début, ECRE a souligné le risque important que l’extension de l’utilisation des procédures aux frontières conduise à des refoulements. C’est la leçon tirée de l’expérience grecque : le confinement des personnes dans les pays aux frontières est controversé pour les populations locales et les pays concernés préfèrent empêcher les gens d’arriver.
Deuxièmement, la fin d’un système commun. Permettre aux pays de déroger à leur guise à la législation européenne, en choisissant dans un menu d’options, c’est mettre fin à la tentative de réaliser un système commun – différents régimes s’appliqueront dans différents pays, sapant ainsi les objectifs de la législation européenne en matière d’asile tels qu’ils sont énoncés dans les traités.
Troisièmement, l’augmentation des mouvements vers l’extérieur (par le biais d’un boom des passeurs). Le contournement de la loi dans les pays frontaliers entraîne des “mouvements secondaires”, comme on peut déjà le constater à la frontière orientale. Si certains pays sont autorisés à se soustraire à la législation en matière d’asile, les gens continueront d’arriver, mais ils chercheront à poursuivre leur chemin et paieront des passeurs pour ce faire, ou choisiront d’autres itinéraires et d’autres destinations au sein de l’UE.

Éditorial : Catherine Woollard, directrice du Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE)